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Centros de Justicia para las Mujeres

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A partir de 2010, la Conavim desarrolló una guía para el establecimiento de Centros de Justicia para las Mujeres que han sufrido violencia. Estos Centros de Justicia son espacios que concentran servicios interinstitucionales y especializados de atención integral con perspectiva de género a mujeres víctimas de violencia, para que puedan tener un acceso a la justicia. Estos Centros ofrecen alternativas legales, psicológicas, de salud, de empoderamiento económico y social, así como un refugio temporal, todo bajo un mismo techo.

Estos Centros de Justicia ofrecen a las usuarias un espacio diferente a cualquier oficina de gobierno de atención a víctimas, al ser éstas recibidas por personal especializado dentro de un ambiente confidencial seguro, confortable y acogedor, que les inspira confianza por el trato amable con el que se desarrolla la entrevista inicial.

La atención integral que se proporciona a las usuarias se basa en evitar su revictimización. El proporcionar sus datos y relatar la situación que viven, les genera la sensación de confianza que necesitan para sentir que cuentan con el apoyo de personal especializado en un mismo lugar. Además, la estancia de atención infantil les brinda la certeza de que sus hijas e hijos están seguros y atendidos, a la vez que éstas reciben atención psicológica, médica, legal y alternativas de empoderamiento económico.

Objetivos

  • Mejorar el acceso a la justicia para las mujeres que son víctimas de violencia;
  • Ofrecer un ambiente seguro y confiable para víctimas de violencia y sus hijas/ os;
  • Contribuir a la reducción de las tasas de violencias de género, familiar, sexual y de homicidios contra mujeres;
  • Fomentar el incremento de las denuncias y reducir la impunidad;
  • Favorecer una mayor confiabilidad en el sistema de justicia;
  • Evitar la sobre-victimización de las mujeres víctimas de violencia;
  • Generar estudios, información y estadísticas sobre la violencia contra las mujeres, sus causas y consecuencias, y
  • Consolidar un equipo multidisciplinario profesionalizado y reputado en el tema de género y violencia contra las mujeres.
Descripción y Características

Análisis del problema y justificación

Agentes de la práctica

La Secretaría de Gobernación, a través de la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres.

Beneficiarios principales e indirectos

  • Principales: mujeres víctimas de violencia de género en el país, así como sus hijas e hijos.
  • Indirectos: gobiernos de las entidades federativas.

Metodología de intervención

Subsidios otorgados por la Secretaría de Gobernación, a través de la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres.

En caso de que alguna entidad federativa solicite apoyo para la construcción de un Centro de Justicia para las Mujeres, debe contar con un inmueble que siga los Lineamientos Urbanos y Arquitectónicos publicados por la Conavim y ONU-Hábitat. Si el apoyo es solicitado para el fortalecimiento de un Centro existente, el estado debe contar con un instrumento jurídico que fundamente su creación. Además, el Centro debe estar apegado a los Lineamientos Urbanos y Arquitectónicos y los Lineamientos para la Creación y Operación de los Centros de Justicia para las Mujeres.

La entidad federativa debe comprometerse a celebrar Convenios de Colaboración con las instancias estatales operadoras, así como a desarrollar manuales de operación, protocolos de atención criminal y sistemas de evaluación de resultados. También debe definir objetivos, metas, actividades, cronograma e indicadores. Posteriormente, el estado deberá presentar un documento que incluya: diagnóstico de la situación de violencia en la entidad, población objetivo, proyección de beneficios, actores estratégicos, recursos disponibles, Acuerdo de Creación del Centro de Justicia (instrumento jurídico), modelo de atención integral y modelo de gestión administrativa. Asimismo, debe avalar la ubicación del inmueble y presentar el proyecto arquitectónico del Centro. Finalmente, la entidad federativa se comprometerá a aportar los recursos complementarios para este proyecto.

Toda vez que la entidad federativa cumpla con los requisitos, un Comité evaluará la solicitud, dicho Comité dictaminará sobre el proyecto en mención y en caso de considerarse viable, la Conavim y la entidad federativa firmarán un Convenio de Coordinación que contiene metas, indicadores, mecanismos de evaluación y costos.

Una vez entregado el subsidio, la Conavim asesorará y brindará asistencia técnica a los estados, a cambio, el estado debe cumplir con las obligaciones estipuladas en el Convenio. En caso de incumplimiento, la Conavim notifica al estado la situación. De no subsanar o justificar el incumplimiento, la entidad debe regresar los recursos no devengados y los rendimientos financieros junto con un informe sobre su uso.

El modelo de los Centros de Justicia para las Mujeres parte de la premisa de que la violencia contra las mujeres es estructural (interiorizada en las prácticas sociales cotidianas) y tiene sus causas en la desigualdad de género y la discriminación. Por ello, el Estado debe intervenir mediante acciones políticas y jurídicas que compensen la desigualdad fáctica en la que se encuentran las mujeres respecto a los hombres.

El modelo pretende atacar el problema de la violencia de género contra las mujeres, atendiéndolas a ellas y a sus hijos e hijas, garantizándoles el acceso a la justicia y redignificándolas socialmente. Específicamente, un Centro de Justicia busca concentrar instancias gubernamentales, del poder judicial y organizaciones de la sociedad civil que brinden servicios de manera interdisciplinaria, secuencial, interinstitucional, coordinada y especializada. Lo anterior, con el objetivo de prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres.

Por otro lado, los lineamientos para la creación y operación de un Centro de Justicia para las Mujeres, señalan que necesitan construirse los siguientes espacios:

  • Acceso con entradas separadas para las áreas de asistencia y denuncia;
  • Sala de juntas;
  • Recepción y áreas de cuidado a menores;
  • Zona de asistencia médica y de asistencia médica de emergencia;
  • Zona de asistencia psicológica;
  • Zona de asistencia jurídica;
  • Zona de información y estadística;
  • Zona de negocios comunitarios;
  • Zonas de juicio;
  • Coordinación de Ministerio Público;
  • Albergue temporal;
  • Área de mantenimiento;

Finalmente, los lineamientos establecen que deben tomarse en cuenta fachadas en colores azul, blanco y verde. Éstas deben ser de texturas lisas, materiales con protección acústica, térmica y contra la humedad, así como eficientes térmicamente, de fácil aplicación y de bajo costo. Los Centros también deben contar con iluminación diurna, artificial y de emergencia así como con ventilación adecuada y ventanas en las fachadas.

El modelo impulsado por la Conavim establece que los Centros de Justicia deben contar con seis áreas mínimas que presten diversos servicios:

  • Atención médica;
  • Atención psicosocial;
  • Asesoría legal;
  • Acceso a la justicia;
  • Asesoría económica;
  • Vivienda de emergencia.

Recursos necesarios para la implantación de la práctica

Recursos humanos:

El personal de los Centros de Justicia para las Mujeres debe estar capacitado. Además de tener título y cédula profesional en su campo, debe tener capacitaciones en perspectiva de género, derechos humanos, atención a víctimas y contención de emociones. También debe participar en talleres de desgaste emocional laboral. Otra característica necesaria del personal de un Centro es que debe estar compuesto principalmente por mujeres.

Recursos financieros:

Para la construcción, equipamiento y apertura de un Centro de Justicia para las Mujeres existen diversas fuentes de financiamiento otorgadas por diferentes instituciones. Para la construcción y/o fortalecimiento de un Centro, la Conavim otorga subsidios, los cuales están sujetos a la firma de un convenio por parte de dicho organismo y la secretaría de gobierno de la entidad federativa interesada. Por otro lado, los estados aportan  el terreno en donde se construirá el Centro (obligatorio), la construcción (opcional) y la operación del mismo (obligatorio).

Por su parte, el equipamiento de un Centro de Justicia puede ser financiado a nivel federal por el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública de la Segob, mediante el Programa de Apoyos para la Seguridad Pública (PROASP) del Ramo 4; el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP) del Ramo 33; y el Subsidio para la Seguridad en los Municipios (SUBSEMUN) del Ramo 4. Los recursos otorgados mediante estas tres modalidades son administrados a través de las procuradurías estatales, a excepción del SUBSEMUN, el cual puede ser operado por autoridades municipales.

 Otra fuente de financiamiento de un Centro de Justicia para las Mujeres es el Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas (PAIMEF) que apoya con personal para la operación de los Centros. El PAIMEF es financiado con los recursos otorgados al Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol) a través del Ramo Presupuestario 20. Cabe destacar que el Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres) ofrece ayuda en forma de capacitación, al igual que el Centro Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana (CNPDyPC).

Coordinación y Socios Clave

Socios clave:

  • Gobierno Federal;
  • Gobierno de las entidades federativas;
  • Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat);
  • Organizaciones de la sociedad civil.
Oportunidades y Obstáculos
Oportunidades para la implementación de la práctica

Los Centros de Justicia para las Mujeres son el resultado de la suma de esfuerzos y recursos entre el Gobierno de la República, entidades federativas y organizaciones de la sociedad civil, ésta es una de las principales fortalezas para la implementación del proyecto.

Obstaculos para la implementación de la práctica

Uno de los obstáculos principales para la implementación de esta política pública consiste en que el presupuesto para la operación y la capacitación es escaso. Los recursos con los que cuenta la Conavim para apoyar la construcción y fortalecimiento de los Centros de Justicia dependen del presupuesto que le otorga el gobierno federal, lo cual puede generar incertidumbre y falta de continuidad en el programa. El presupuesto requerido para construir un Centro es de aproximadamente 30 millones de pesos.

Otro obstáculo que se ha detectado es que en las entidades federativas no se asigna un presupuesto específico para la operación de los Centros de Justicia para las Mujeres, por lo que dependen de la buena voluntad del resto de las dependencias. Esta situación, en la mayoría de los casos, genera conflictos con la Procuraduría o Fiscalía del Estado, ya que son las dependencias que destinan más recursos a los Centros. El gobierno federal apoya mediante diversos programas a la operación de los Centros, como el PAIMEF que otorga apoyo para el recurso humano. Por su parte, el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP) y el Indesol otorgan recursos para la capacitación del personal de los Centros. Sin embargo, este financiamiento es considerado insuficiente.

De igual manera, los Centros tienen un bajo nivel de institucionalización, la mayoría de éstos son creados por acuerdo o decreto del gobernador, por lo que no están incluidos en la Ley Orgánica de la Administración Pública de las entidades. Esto significa que no cuentan con un presupuesto propio ni con un reglamento, a pesar de los acuerdos o convenios de colaboración.

Evaluación de la Práctica
¿Se llevó a cabo una evaluación de la implementación de la práctica?

En septiembre de 2013 la Comisión Nacional para la Erradicar la Violencia Contra las Mujeres encargó a la Universidad Autónoma Metropolitana un análisis completo sobre el funcionamiento del programa federal de Centros de Justicia para las Mujeres. Dicho análisis, estaba enfocado en hacer una revisión del funcionamiento general del modelo federal lanzado en 2010 para poder avanzar en el desarrollo del mismo, identificando áreas de oportunidad y proponiendo soluciones para las mismas.

El análisis elaborado tomó en cuenta los Centros de Justicia que se encontraban en operación en los meses de septiembre y octubre de 2013 (Campeche, Campeche; Chihuahua, Chihuahua; Ciudad Juárez, Chihuahua; Oaxaca, Oaxaca; Toluca, Estado de México; y Tuxtla Gutiérrez, Chiapas).

El proyecto tenía como objetivos específicos: i)Desarrollar una expresión conceptual/gráfica del modelo federal de los CJM que permitiera mejorar su entendimiento y la transmisión de sus características entre distintos niveles de gobierno; ii) Identificar los elementos mínimos con los que una instalación debe contar para ser considerada un Centro de Justicia y aquéllos que resultan deseables pero no imprescindibles; iii)Diseñar un esquema de seguimiento y monitoreo que permitiera a la Secretaría de Gobernación evaluar la pertinencia, eficacia y efectividad de los Centros, así como identificar buenas prácticas y el grado de adopción del modelo federal; iv) Diseñar un esquema de incentivos financieros y no financieros que permitiera al Gobierno Federal promover el cumplimiento del Modelo por parte de las autoridades locales, y v) Producir un manual para funcionarios locales de alto nivel que les permita conocer, de manera muy sucinta, el modelo de los Centros y los subsidios federales disponibles para su creación.

En este sentido, se realizó un análisis de la focalización de los Centros de Justicia existentes y de la problemática de violencia contra las mujeres en el país. Asimismo, se realizaron visitas y entrevistas con el personal y las usuarias de los Centros de Justicia para las Mujeres que permitieron conocer el proyecto  y determinar algunas áreas de oportunidad.

Resultados generales y específicos

Se concluyó que la publicación de una ley de creación de los Centros de Justicia para las Mujeres debería ser un requisito indispensable en el proceso de establecimiento de un Centro financiado por la Conavim, brindando así solidez institucional al proyecto. También, se recomienda promover una reforma al artículo 36 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia para que la Conavim forme parte del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres.

Igualmente, se detectó que los Centros de Justicia son instituciones totalmente gubernamentales, en donde las organizaciones de la sociedad civil participan poco, principalmente llevan a cabo tareas de acompañamiento. Por el lado del cumplimiento de lineamientos el panorama es diverso: solamente dos de las nueve coordinadoras de los Centros (seis en operación y tres en construcción) son mujeres, cuentan con estudios en temas de género y tienen experiencia laboral en la materia; y solo dos Centros reportaron contar con protocolos de atención a usuarias (únicamente Oaxaca presentó el documento).Si bien, los Centros de Justicia cuentan con la mayoría de las instalaciones y mobiliario requerido, el uso que se les da no siempre es el óptimo o el establecido en los lineamientos.

Con base en las visitas y entrevistas se realizó un ranking de cumplimiento de lineamientos, las posiciones que ocupó cada Centro son las siguientes: 1. Oaxaca; 2. Ciudad Juárez; 3. Toluca; 4. Campeche; 5. Chihuahua, y 6. Tuxtla Gutiérrez.

No obstante, las entrevistas a las usuarias proyectaron un panorama un poco distinto al de las entrevistas al personal. Las mujeres que han hecho uso de las instalaciones, han recibido los servicios que proporcionan los Centros y han tenido contacto con el personal que ahí labora, por lo que clasificaron a los Centros de Justicia en operación con base en la atención que recibieron, de la siguiente forma: 1. Oaxaca; 2. Ciudad Juárez; 3. Chihuahua; 4. Tuxtla Gutiérrez; 5. Campeche, y  6. Toluca.

Como parte del estudio de política pública, se llevó a cabo un análisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas del modelo federal de Centros de Justicia, así como de los Centros en operación. Se determinó que, si bien los Centros que operan actualmente presentan varias amenazas y debilidades, sus áreas de oportunidad son amplias y tienen un futuro positivo con la ayuda adecuada. Por otro lado el modelo federal, tal y como existe el día de hoy, presenta un panorama menos alentador, ya que es vulnerable tanto a factores externos como a factores internos. Es por esto, que se requiere una remodelación del modelo federal, la cual esté enfocada a proporcionar servicios de calidad, dentro de las posibilidades de la Conavim.

Finalmente, el estudio propuso la creación de un mecanismo de incentivos, evaluación y monitoreo que permita la superación de barreras operativas que impiden una correcta adopción del modelo federal de los Centros de Justicia para las Mujeres, el cual permita la creación de metas de mediano y largo plazo para el modelo para fortalecer la focalización y el crecimiento del modelo a nivel nacional.

Transparencia y Réplica

Oportunidades y desafios para la transferencia, replica y/o ampliación de la práctica

Desde su creación en 2010 y hasta 2013, la Secretaría de Gobernación, a través de la Conavim, ha otorgado $94’103,240.98 (noventa y cuatro millones, ciento tres mil, doscientos cuarenta pesos 98/100 M.N.) para la creación y fortalecimiento de estas instancias.

Cabe destacar que para el año 2013, la Conavim aportó un total de $44’603,240.00 (cuarenta y cuatro millones, seiscientos tres mil doscientos cuarenta pesos 00/100 M.N.) para la creación y fortalecimiento de estos Centros de Justicia, otorgando en un sólo año, casi el total del presupuesto asignado en tres años para este fin. Además, este apoyo habría de incrementarse para el ejercicio fiscal 2014, año en el cual la Conavim otorgó $71’991,000.00 (setenta y un millones, novecientos noventa y un mil pesos 00/100 M.N.) para continuar con este esfuerzo.

En suma, la Secretaría de Gobernación, a través de la Conavim, ha otorgado de 2010 a 2014, la cantidad de 166.1 millones de pesos para la construcción y el fortalecimiento de los Centros de Justicia para las Mujeres.

Es importante destacar, que desde el 2011 al primer trimestre de 2015 los Centros de Justicia para las Mujeres han atendido a 115,852 mujeres[1].

Hasta abril del 2015 se encuentran en operación 22 Centros de Justicia para las Mujeres en 17 entidades federativas, como se describe a continuación[2]:

  1. Campeche, Campeche
  2. Campeche, Carmen
  3. Chiapas, Tuxtla Gutiérrez
  4. Chihuahua, Ciudad Juárez
  5. Chihuahua, Chihuahua
  6. Coahuila, Saltillo
  7. Coahuila, Torreón
  8. Colima, Colima
  9. Durango, Durango
  10. Estado de México, Cuautitlán Izcalli
  11. Estado de México, Amecameca
  12. Estado de México, Toluca
  13. Guerrero, Tlapa de Comonfort
  14. Guadalajara, Jalisco
  15. Hidalgo, Pachuca
  16. Michoacán de Ocampo, Morelia
  17. Nayarit, Tepic
  18. Oaxaca, Oaxaca de Juárez
  19. Puebla, Puebla
  20. Querétaro, Querétaro
  21. San Luis Potosí, San Luis Potosí
  22. Yucatán, Mérida

Para el 2015, la Conavim cuenta con un presupuesto aproximado de 58 millones de pesos  para apoyar esta política pública,y recibió 21 solicitudes para la creación o fortalecimiento de estos Centros de Justicia para las Mujeres en 18 entidades federativas.

[1] Cifra estimada hasta marzo de 2015.
[2] Los Centros de Justicia en operación incluyen los que han sido apoyados con recursos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública y los apoyados mediante subsidios por la Conavim.
Documentos de Interés
  1. Lineamientos creacion y operacion CJM
  2. Lineamientos urbanos y diseño arquitectonico CJM
  3. Criterios para acceder a los subsidios CJM
  4. Campañas para la difusión de los Centros de Justicia para las Mujeres.

Marco normativo e institucional

El marco normativo nacional que sustenta el programa federal de los Centros de Justicia para las Mujeres es vasto y exhaustivo. Está conformado por más de quince elementos jurídicos entre leyes generales, leyes federales, normas oficiales, reglamentos y lineamientos. El fundamento legal de los Centros es la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, promulgada el 1 de febrero de 2007, en la cual está contempla la necesidad de atender a las mujeres víctimas de violencia de forma integral, con perspectiva de género y en lugares que concentren ayuda médica, legal y psicológica.  Otras normas pertinentes en materia de atención a mujeres víctimas de violencia son la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres y la Ley General de Víctimas.

El marco institucional del programa federal está delineado por el Plan Nacional de Desarrollo, mediante la Estrategia Transversal número tres (Perspectiva de Género) y el Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres. Este Programa se ejecuta desde la Secretaría de Gobernación, mediante la Conavim. También participa el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública mediante el Centro Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana.

Datos de la práctica

Título: Centros de Justicia para las Mujeres. 

Ámbito de actuación: Interinstitucional, a nivel federal y local.

Fechas de desarrollo: De 2010 a la fecha.